1. De kosten van de jeugdzorg

Gebaseerd op een vergelijking van het beschikbare budget in 2019 en de door gemeenten gerealiseerde uitgaven in dat jaar werd becijferd dat er sprake was van een structureel tekort van tussen de €1,6 miljard en €1,8 miljard, aangezien er tussen de €5,4 miljard en €5,6 miljard werd uitgegeven terwijl het budget €3,8 miljard bedroeg^1.1. Over 2021 werd becijferd dat dit tekort €1,3 miljard bedroeg^1.2/1.3.

Omdat het Rijk en de gemeenten het niet eens werden over de structurele financiering van de jeugdzorg, werd in 2021 op verzoek van de VNG een commissie ingesteld (de Commissie van Wijzen) die een zwaarwegend advies diende te geven over de vraag of, en zo ja in welke mate, het Rijk de gemeenten diende te compenseren voor deze tekorten^1.4.

Het ontstaan van de forse tekorten wordt geweten aan aannames dat de Jeugdwet zou bijdragen aan besparingen door met name de inzet op preventie. Het Rijk zou te voorbarig geweest zijn bij het inboeken van de gunstige financiële effecten van de decentralisatie, die onvoldoende onderbouwd waren en ook niet reëel bleken^1.5. Desondanks concluderen verschillende onderzoeken dat dergelijke aannames over het vermijden van zwaardere zorg door vroeg ingrijpen, onverminderd van invloed zijn op het beleid, hoewel het realiteitsgehalte van deze aannames ten minste ter discussie staat^1.6.

Daarnaast werd door het Rijk en de gemeenten de afspraak gemaakt om voor de jaren 2022 – 2028 een zogenaamde Hervormingsagenda Jeugd op te stellen, die als basis zou moeten dienen voor verbetering van de jeugdzorg alsook voor afspraken tussen het Rijk en de VNG over het structurele budget voor de toekomst^1.7. Ondanks intensieve bestuurlijke overleggen was deze Hervormingsagenda Jeugd begin 2023 nog altijd niet gerealiseerd^1.8. Desalniettemin werd in het coalitieakkoord reeds een additionele bezuiniging opgenomen, die door maatregelen in de Hervormingsagenda Jeugd mogelijk gemaakt zou moeten worden^1.9. In april 2023 werd alsnog een akkoord gesloten over het financiële kader: de voorgenomen bezuinigingen voor 2024 en 2025 werden met in totaal €385 miljoen verminderd. De leden van de VNG hebben inmiddels ingestemd met dit akkoord^1.10.

Verschillen tussen gemeenten

In het algemeen gaven gemeenten in 2019^1.11 veel meer uit aan jeugdzorg dan zij hiervoor uit het gemeentefonds ontvingen. Hier dient wel bij opgemerkt te worden dat er grote verschillen zijn tussen gemeenten. Weliswaar had 97% van de gemeenten een tekort, maar dit tekort was lang niet overal even groot. Gemiddeld bedroeg het tekort 30%, maar in 60 gemeenten was het tekort lager dan 20%, terwijl het in 32 gemeenten hoger was dan 60%. In 3% van de gemeenten was sprake van een overschot^1.12. Ook wanneer de uitgaven worden gerelateerd aan de bevolking, zijn er grote verschillen tussen gemeenten. In 2021 gaf een Nederlandse gemeente gemiddeld €10.207 uit per jeugdige met jeugdzorg. De bedragen liepen echter uiteen van €3.380 tot €20.700 (mediaan €10.023). Per jeugdige van 0 tot 18 in de gemeente werd gemiddeld €971 uitgegeven, uiteenlopend van €221 tot €10.011 (mediaan €882). Per jeugdige van 0 tot 23 werd gemiddeld €1.258 uitgegeven, uiteenlopend van €274 tot €2.185 (mediaan €1.137).^1.13.

Er zijn verschillende mogelijke verklaringen voor deze grote verschillen tussen gemeenten, zoals objectieve factoren als het percentage eenouderhuishoudens of de mate van criminaliteit (hoewel bij de verdeling van budget in het gemeentefonds wel rekening wordt gehouden met dergelijke objectieve factoren); verschillen in beleid als het gaat om bijvoorbeeld de organisatie van de zorg of de inkoop^1.14 en verschillen in voorzieningenniveau tussen gemeenten^1.15. Hoewel sommige van deze verklaringen niet veel meer zijn dan veronderstellingen, blijkt uit onderzoek wel een duidelijk verband tussen lage sociaaleconomische status en hoog gebruik van jeugdzorg. Gemeenten zouden daarom het gebruik van jeugdzorg wellicht beter kunnen beperken door in te zetten op armoedebestrijding^1.16. Uit longitudinaal onderzoek blijkt ook dat naarmate de welvaart van gezinnen toeneemt, opvoedproblemen afnemen^1.17.

"Naarmate de welvaart van gezinnen toeneemt, nemen opvoedproblemen af"

Gemeenten zonder tekorten

Wanneer specifiek gekeken wordt naar de negen gemeenten die in 2019 geen tekort hadden en waarvoor gegevens beschikbaar zijn, is te zien dat er ook tussen deze gemeenten grote verschillen bestaan^1.18. Weliswaar gaven al deze gemeenten minder uit per jeugdige met jeugdzorg dan het landelijk gemiddelde, maar in verschillende mate. Ameland, de gemeente met het grootste overschot (22%) gaf per jeugdige met jeugdzorg 1% minder uit dan het gemiddelde. Noordwijk (overschot 3%) gaf 37% minder uit. Gemiddeld gaven deze gemeenten 19% minder uit per jeugdige met jeugdzorg (mediaan 23%). In de meeste van deze gemeenten lagen de percentages jeugdigen met jeugdzorg ook onder het landelijk gemiddelde, maar het verschil was niet bijzonder groot (gemiddeld 3,1%, mediaan 1,2%)^1.19. De verschillen tussen gemeenten wat betreft uitgaven voor jeugdzorg worden in ieder geval niet volledig verklaard door de percentages jeugdigen met jeugdzorg en de uitgaven per jeugdige met jeugdzorg.

Een onderzoek naar vijf gemeenten waar geen grote budgettaire problemen zijn met de jeugdzorg, bracht geen concrete succesfactoren aan het licht waaraan dit te danken zou zijn. Zowel de jeugdzorg als de wijze van inkoop waren in deze gemeenten op verschillende manieren georganiseerd. Wel werd een aantal factoren geïdentificeerd die bijdroegen aan een succesvol jeugdzorgbeleid: politiek-sociale stabiliteit; de aanwezigheid van consequent en consistent doorgevoerde visies; een sterke basis in de eerste lijn, ondersteund door nabije specialistische jeugdzorgprofessionals; de gemeente als betrouwbare opdrachtgever; een grote rol voor monitoring; een relationeel netwerkperspectief, waarbij er zowel samenwerking is met grotere aanbieders als ruimte voor kleinere aanbieders^1.20.

Toch hadden deze vijf gemeenten in 2019 allemaal een tekort, variërend van 2% in Deventer tot 31% in Peel en Maas^1.21. Een nadere beschouwing van de cijfers laat ook grote verschillen zien: Peel en Maas gaf per jongere met jeugdzorg 15% meer uit dan het landelijk gemiddelde, Zaltbommel 47% minder. De percentages jongeren met jeugdzorg lagen in Deventer (0,6%) en Peel en Maas (2,1%) onder het gemiddelde en in Roosendaal (1,7%), Utrecht (3,3%) en Zaltbommel (2,2%) daar boven^1.22.

In Deventer wordt de afwezigheid van een fors financieel tekort bij de jeugdzorg deels verklaard vanuit de voorgeschiedenis. In Deventer wordt al bijna een halve eeuw geïnvesteerd in wijkgericht werken en preventieve zorg. De actuele beleidstheorie bouwt voort op een visiedocument uit 2010^1.23. Dit terwijl het percentage jongeren met jeugdzorg in Deventer niet bijzonder afwijkt van het percentage in heel Nederland en in de periode 2015-2017 zelfs enigszins hoger was dan het landelijk gemiddelde^1.24.

Een onderzoek naar de organisatie van de jeugdzorg in Utrecht bracht een aantal factoren aan het licht die bijdragen aan wat als succesvol beleid gezien wordt: het opzetten van een aparte organisatie voor de basisjeugdzorg; bekostiging door middel van lump sum-financiering omdat dit meer mogelijkheden biedt om passende zorg te verlenen aangezien de focus dan niet op specifieke producten ligt; het organiseren van algemene en specialistische kennis en kunde in elkaars nabijheid; inzicht in specifieke wijkgeboden problematiek; continue reflectie op zich ontwikkelende werkwijzen^1.25. Desalniettemin gaf Utrecht in 2019 fors meer uit aan jeugdzorg dan daarvoor uit het gemeentefonds ontvangen werd (19%)^1.26. Weliswaar gaf Utrecht per jeugdige met jeugdzorg minder uit dan het landelijke gemiddelde (28%) maar er maakten wel meer jeugdigen gebruik van jeugdzorg dan gemiddeld (3,3%)^1.27.

Sturing is lastig

Op basis van onderzoeken van diverse gemeentelijke rekenkamers werd geconcludeerd dat gemeenten om tekorten in de jeugdzorg tegen te gaan, een aantal maatregelen kunnen nemen: de grip op de toegang verbeteren; meer aandacht besteden aan kostenbeheersing in de inkoop- en bekostigingssystematiek; het volume aan benodigde zorg en ondersteuning beter beheersen; meer aandacht besteden aan de realisatie van de oorspronkelijke transformatiedoelstellingen; in de uitvoering de grip op de financiën en de effectiviteit van de zorg versterken^1.28. In de praktijk blijkt echter dat sturing voor gemeenten lastig is. Het jeugdzorgstelsel is ingewikkeld en aanbieders reageren verschillend op sturing. Er zijn dan ook verschillen in de mate van invloed van verschillende gemeenten. Wel blijkt dat als de sturing beter is, aanbieders eerder bereid zijn zich te voegen naar de verwachtingen van gemeenten^1.29. Sturing wordt ook bemoeilijkt door een gebrek aan adequate monitoring^1.30.

Hoewel de kosten verreweg het grootste probleem van het jeugdzorgstelsel lijken te zijn en daarmee ook een van de grootste bedreigingen voor de continuïteit van de jeugdzorg, omdat het stelsel onbetaalbaar en onhoudbaar wordt, dient ook gewaarschuwd te worden voor een te eenzijdige focus op meer financiële middelen als oplossing^1.31.