4. Gemeenten en regio's

Dit hoofdstuk in het kort:

• De meeste gemeenten kampen met forse overschrijdingen van hun jeugdzorgbudget.
• Steeds vaker wordt een beroep gedaan op gemeenten om aanbieders te ondersteunen.
• Er wordt gevreesd voor een zogenaamd ‘ravijnjaar’ 2026 waarin de financiële ruimte van gemeenten verder beperkt wordt.
• Inzet op het voorliggend veld leidt tot op heden niet tot de verwachte besparingen.
• De inhoudelijke transformatie van de jeugdzorg blijft achter.
• Tarieven blijven een punt van discussie en onenigheid.

Gemeenten en regio's

Sinds de invoering van de Jeugdwet in 2015 en de daarmee gepaard gaande decentralisatie zijn  gemeenten verantwoordelijk voor de jeugdzorg. De gemeenten zijn verplicht om te zorgen voor een toereikend aanbod van jeugdzorg en hebben daarin een bepaalde mate van beleidsvrijheid, maar dienen de jeugdzorg ook te bekostigen. Dit brengt veel gemeenten in de problemen, omdat zij geen mogelijkheden zien om de kosten te beheersen. In een enquête onder 109 gemeenten gaven 87 gemeenten aan (veel) meer middelen aan jeugdzorg te besteden dan begroot. Deze overschrijdingen lopen in voorkomende gevallen in de miljoenen⁹⁰.

In de praktijk ziet de Jeugdautoriteit dat regio’s en gemeenten er steeds moeilijker met elkaar uitkomen als er sprake is van casuïstiek bij aanbieders. Er wordt een groeiend appel op gemeenten gedaan als het gaat om financiële ondersteuning van aanbieders en hierbij worden steeds grotere bedragen gevraagd, terwijl gemeenten beperkt zijn in hun budgetten en grip willen krijgen op de financiële situatie. Het blijkt lastig tot structurele oplossingen voor de lange termijn te komen. Ondanks dat er gemeenten zijn met een langetermijnvisie, wordt er ook nog  vaak gekozen voor korte termijnoplossingen. Deze zijn dan slechts een voorbode op meer problemen. Gemeenten kijken meer naar het Rijk omdat zij van mening zijn dat er meer geld nodig is. Dit kwam ook duidelijk naar voren in een enquête onder gemeenten en regio's van de JA naar aanleiding van de loonstijging in de nieuwe Cao Jeugdzorg. Driekwart van de ondervraagde gemeenten gaf aan niet bereid te zijn het indexatiepercentage aan te passen in het licht van de loonstijging omdat gemeenten hier vanuit het Rijk  ook geen compensatie voor ontvangen⁹¹.

Het is begrijpelijk dat gemeenten zich terughoudend opstellen wanneer er gevraagd wordt om een – veelal fors – bedrag beschikbaar te stellen om een jeugdzorgaanbieder overeind te houden, wanneer de verwachting is dat deze aanbieder binnen afzienbare tijd opnieuw om een – mogelijk nog forser – bedrag komt vragen. Bij gemeenten kan ook het besef ontbreken welke aanbieders essentieel zijn voor een dekkend zorglandschap en welke niet. 

Door de overschrijdingen van de gebudgetteerde middelen en een toenemende confrontatie met in problemen verkerende aanbieders, ontstaat een beeld van een  financieel niet langer houdbaar stelsel. 2026 wordt daarnaast ook nog steeds door gemeenten gezien als een  zogeheten ‘ravijnjaar’ vanwege de nieuwe financieringssystematiek voor gemeenten en provincies. Hoewel het Rijk maatregelen neemt om de gevolgen van de overgang naar de nieuwe systematiek enigszins te beperken, verwachten gemeenten in 2026 met een behoorlijke financiële uitdaging geconfronteerd te worden^92,93. Om deze uitdaging het hoofd te bieden, zullen gemeenten moeten bezuinigen. De verwachting is dat een kwart van deze bezuinigingen terecht zal komen in het sociaal domein, waaronder de jeugdzorg⁹⁴.

De JA krijgt signalen dat steeds meer gemeenten contracten afsluiten met consortia van samenwerkende aanbieders, om het aantal gecontracteerde aanbieders te beperken. Als gemeenten verantwoordelijkheid delegeren aan consortia lopen zij het risico het zicht kwijt te raken op wat er allemaal gebeurt. Dit verhoudt zich slecht tot de plicht die gemeenteraden hebben om toezicht te houden op de uitvoering van de verplichtingen van gemeenten op basis van de Jeugdwet. 

De JA werkt momenteel aan een onderzoek naar consortia in de jeugdzorg, de wijze waarop deze georganiseerd zijn en de gevolgen van het werken met consortia voor het stelsel in het algemeen en de continuïteit in het bijzonder. Dit onderzoek dient een sectorbreed beeld te geven van de impact van het fenomeen consortia en wordt naar verwachting eind dit jaar gepubliceerd.

Het voorliggend veld

Een blijvend onderwerp van discussie is ook het zogeheten voorliggend veld. Het voorliggend veld is een verzamelterm voor voorzieningen die toegang bieden tot de jeugdzorg zoals wijkteams en voorzieningen met een preventief karakter zoals bijvoorbeeld buurthuizen, welzijnsinstellingen of sportclubs. 

Het is maar de vraag of het investeren in het versterken van het voorliggend veld ook betekent dat er uiteindelijk minder jeugdigen in dure specialistische zorg terechtkomen. Het lijkt erop dat dit niet het geval is, of dat in ieder geval het ‘kantelpunt’ nog niet bereikt is. Uit onderzoek komt ook naar voren dat inzet in het voorliggend veld “in ieder geval geen groot effect betreft"⁹⁵. Er zijn ook signalen uit de sector, met name vanuit de jeugdbescherming, dat in het voorliggend veld vaak te lang ingezet wordt op lichte zorgvormen waardoor problemen uiteindelijk alleen maar verergeren. In dergelijke gevallen zou de inzet van het voorliggend veld zelfs een averechts effect hebben. Uit onderzoek blijkt ook dat als in eerste instantie ingezet wordt op zo licht mogelijke zorg, dit uiteindelijk vaak leidt tot langere trajecten en hogere kosten⁹⁶.

Gemeenten zijn overigens niet meteen bij de decentralisatie in 2015 begonnen om het voorliggend veld te versterken. De implementatie vergde tijd. Onderzoek wijst er ook op dat het van belang is dat er sprake is van continuïteit en consistentie in beleidskeuzes zodat de wijkteams de tijd en ruimte krijgen om zich te ontwikkelen⁹⁷. Er is sinds de decentralisatie wel geïnvesteerd in de transformatie middels bijvoorbeeld ontwikkeltafels, maar in de praktijk zijn dit geleidelijke processen. 

Als het gaat over het voorliggend veld is het ook van belang te wijzen op het verschil tussen preventie en vroegsignalering. Deze termen worden nogal eens door elkaar gehaald in discussies over dit onderwerp. Soms wordt gesteld dat het voorliggend veld aan preventie doet, maar in werkelijkheid blijkt het veelal om vroegsignalering te gaan. Hoewel het in een vroeg stadium signaleren van problemen vanzelfsprekend beter is dan het in een later stadium signaleren, is het niet correct om hier van preventie te spreken. Daadwerkelijke preventie is het voorkomen dat problemen ontstaan. Onderzoek van bijvoorbeeld  econoom en Nobelprijswinnaar James J. Heckman toont aan dat preventieprogramma’s gericht op jonge kinderen effectief zijn als het gaat om het voorkomen van problemen op latere leeftijd⁹⁸. Er is ook voldoende bekend over de achtergrondkenmerken van jeugdigen met jeugdzorg om te kunnen bepalen waar preventie het meest effectief ingezet kan worden⁹⁹.

Achterblijvende transformatie

Naast de transitie (de overheveling van de verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg naar de gemeenten) was een belangrijk doel van de Jeugdwet de transformatie. Het was de bedoeling meer  in te zetten op preventie en vroegsignalering, het bieden van zo licht mogelijke hulp en het versterken van de sociale netwerken van kind en gezin¹⁰⁰. Door deze transformatie zou betere jeugdzorg geboden moeten worden voor minder geld¹⁰¹.

Signalen die de JA bereiken wijzen er echter op dat de inhoudelijke transformatie van de sector achterblijft. Dit zou ten minste een deel van de verklaring kunnen zijn voor de steeds stijgende kosten: de sector blijft doen wat men altijd al deed en er moet steeds meer geld bij. Ook onderzoek wijst erop dat de transformatie vooralsnog onvoldoende gerealiseerd is. In de eerste evaluatie van de Jeugdwet werd geconstateerd dat de beoogde transformatie nog niet gerealiseerd was en werd ook de verwachting uitgesproken dat de transformatie een langdurig proces zou zijn¹⁰². In 2021 werd opnieuw geconstateerd, ditmaal door de Visitatiecommissie financiële beheersbaarheid sociaal domein, dat de transformatie in het sociale domein “nog overal gaande, maar nergens volledig voltooid” is¹⁰³. Het lijkt erop dat inmiddels, zes jaar na genoemde evaluatie, nog altijd slechts in beperkte mate vooruitgang geboekt is.

Verklaringen voor de achterblijvende transformatie worden gezocht in de door gemeenten ervaren beperkte sturingsmogelijkheden, het steeds bijsturen door het Rijk, ontoereikende samenwerking tussen gemeenten en een gebrek aan aandacht voor transformatie bij gemeenten vanwege  focus op de kosten. Toch zijn er ook gemeenten die het relatief goed doen¹⁰⁴. Een onderzoek hiernaar bracht echter geen opvallende overeenkomsten tussen deze gemeenten aan het licht. Wel werd een aantal factoren geïdentificeerd die bijdroegen aan een relatief succesvol jeugdzorgbeleid: een sterke basis in de eerste lijn, ondersteund door nabije specialistische jeugdzorgprofessionals, een grote rol voor monitoring en de aanwezigheid van consequent en consistent doorgevoerde visies. Een van deze gemeenten, Deventer, startte bijvoorbeeld al in 2009 met de transformatie van de jeugdzorg – dus al enkele jaren vóór de decentralisatie in 2015. Hierbij werd geopereerd vanuit een bredere visie op preventie in het sociaal domein, die ook breed gedeeld werd. Ook was er in 2010 al een monitor jeugd om alle facetten van de gezondheids- en welzijnssituatie van de jeugd in beeld te krijgen¹⁰⁵. Hier dient wel de kanttekening bij geplaatst te worden dat de gemeenten die het relatief goed doen, het vooral inhoudelijk goed doen. Deze gemeenten kampen ook met financiële tekorten, hoewel veelal in mindere mate dan andere gemeenten¹⁰⁶.

Tarieven

De tarieven in de jeugdzorg zijn al sinds de decentralisatie in 2015 onderwerp van discussie tussen gemeenten enerzijds en aanbieders anderzijds. Deze discussies hebben de afgelopen jaren ook tot rechtszaken geleid over tarieven in de jeugdzorg¹⁰⁷. Gemeenten kampen met tekorten en willen bezuinigen, terwijl aanbieders stellen dat zij voor de geboden tarieven geen adequate zorg kunnen leveren¹⁰⁸. Om meerdere redenen kan de continuïteit van zorg in het geding zijn: aanbieders kunnen besluiten om niet meer mee te doen met toekomstige aanbestedingen vanwege te lage tarieven, maar als zij wel meedoen lopen zij het risico in de financiële problemen te komen en kunnen zij mogelijk helemaal geen zorg meer leveren als de gemeenten niet bereid zijn geld bij te leggen.

Omdat er geen landelijk vastgestelde tarieven zijn, moeten tarieven op lokaal of regionaal niveau vastgesteld worden, met als gevolg grote lokale en regionale verschillen. Bijvoorbeeld als het gaat om welke kosten onderdeel van het tarief uit mogen maken¹⁰⁹. De signalen die de JA uit de sector verneemt als het gaat om tarieven zijn al jaren consistent: aanbieders menen dat de tarieven te laag zijn en gemeenten en regio’s stellen dat aanbieders geen of in ieder geval onvoldoende inzicht bieden in hun kostprijzen.

De JA heeft recent onderzoek gedaan naar de wijze waarop tarieven tot stand komen. Hieruit kwam naar voren dat bij het bepalen van tarieven zowel een gebrek aan duidelijk afgebakende product- en resultaatbeschrijvingen als een gebrek aan informatie over wat het daadwerkelijk kost om een bepaald product of resultaat te leveren knelpunten zijn. Ook kwam naar voren dat in kostprijsonderzoeken niet altijd gekeken wordt naar daadwerkelijk gemaakte kosten en dat vaak benchmarks gebruikt worden die geen betrekking hebben op de zorgvorm of regio in kwestie¹¹⁰.

Op 1 juli 2024 is de Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) ‘reële prijzen Jeugdwet’ in werking getreden die gemeenten verplicht hun prijzen op te bouwen met gebruik van in de AMvB bepaalde kostprijselementen¹¹¹. Deskundigen verwachten dat de AMvB kan bijdragen aan het tot stand komen van reële prijzen, maar dat de AMvB wel beperkingen kent omdat deze gericht is op de onderbouwing van de tarieven en geen aanknopingspunten biedt als er een verschil van mening is over inhoudelijke keuzes van een gemeente¹¹². Over de vraag of de AMvB tot meer of juist minder rechtszaken over tarieven zal leiden waren de meningen van deze deskundigen verdeeld.

In de toekomst is het de bedoeling dat voor vormen van jeugdhulp die op regionaal of landelijk niveau zullen moeten worden ingekocht, landelijke tariefgrenzen vastgesteld worden. Deze zullen gebaseerd zijn op uniforme productomschrijvingen en waar mogelijk op kwaliteitscriteria¹¹³. Waar het gaat om de jeugdbescherming en jeugdreclassering zijn wat dit betreft vorig jaar al stappen gezet: het Rijk en de VNG hebben bestuurlijke afspraken gemaakt over een landelijk tarief en bekostiging van de  jeugdbescherming en de jeugdreclassering¹¹⁴. In het kader van deze afspraken is een ‘Handreiking Landelijk Tarief en Bekostiging Gecertificeerde Instellingen’ ontwikkeld¹¹⁵. Hiertoe zijn een uniform kwaliteitskader en prestatiebeschrijvingen vastgesteld, gebaseerd op onafhankelijk onderzoek, evenals een onafhankelijk bepaalde reële ureninzet en gemiddelde kosten¹¹⁶. Met deze handreiking kunnen partijen een adequate bekostiging van de Gecertificeerde Instellingen  – die de jeugdbescherming en jeugdreclassering uitvoeren – realiseren.