Uitgelicht: domeinoverstijgende samenwerking

Domeinsoverstijgende samenwerking is een voorwaarde voor het mogelijk maken van de beoogde integrale aanpak (en een facilitator voor Health in All Policies). Om domeinoverstijgende zorg te faciliteren is het Wetsvoorstel aanpak meervoudige problematiek sociaal domein in voorbereiding. Deze wet beoogt te bevorderen dat waar noodzakelijk gelijktijdig met jeugdzorg ook zorg uit andere domeinen wordt geboden (Wmo, Participatiewet, Zvw, Wlz, Wet gemeentelijke schulphulpverlening). Het is nog niet bekend wanneer deze wet in werking treedt. Na de val van het vorige kabinet is het wetsvoorstel controversieel verklaard, maar de behandeling kan inmiddels worden hervat.

Ook de Branches Gespecialiseerde Zorg voor Jeugd (BGZJ) pleit voor een integrale benadering omdat problemen waar de jeugdzorg mee geconfronteerd wordt samenhangen met maatschappelijk problematiek als armoede, huisvesting, prestatiedruk en ouders met psychische of andere problemen¹⁴⁰. De BGZJ verwijst hierbij ook naar een advies van de RVS waarin benadrukt wordt dat problemen die jeugdigen ondervinden niet los gezien kunnen worden van de context waar zij in opgroeien en dat jeugdzorg daarom niet altijd het passende antwoord op deze problemen is¹⁴¹.

Een integrale benadering blijkt in de praktijk, net als Health in All Policies en passende zorg, lastig vorm te geven¹⁴². Voor een succesvolle integrale aanpak is samenwerking nodig binnen netwerken van grote aantallen verschillende organisaties, waarbij sterke relaties tussen al deze organisaties van wezenlijk belang zijn. Deze stabiliteit is essentieel om succesvol vroegsignalering, doorverwijzing en interprofessionele consultatie te realiseren. Deze netwerken zijn echter heel dynamisch, wat het in stand houden van stabiele sterke relaties bemoeilijkt¹⁴³. Andere knelpunten zijn verschillen tussen betrokken partijen in bijvoorbeeld organisatiestructuur en bedrijfscultuur en regels en procedures inzake vertrouwelijkheid en het delen van gegevens¹⁴⁴.

Om domeinoverstijgende samenwerking te faciliteren zijn er zogeheten Domeinoverstijgende Samenwerkingsverbanden (DSV’s). Dit zijn verbanden tussen organisaties in het sociale domein, waaronder de jeugdzorg, de langdurige zorg en de verzekerde zorg die tot doel hebben zorg en welzijn lokaal of regionaal te verbeteren. Er zijn meer dan 450 van dergelijke DSV's, waar overigens grote verschillen tussen zijn¹⁴⁵.

Uit een enquête onder ruim 100 van deze DSV's in 2023 kwam naar voren dat de participatie van de jeugdzorg vooralsnog achterblijft. De jeugdzorg was vertegenwoordigd in 30,1% van ondervraagde DSV's en participeerde in het bestuur of de stuurgroep in 5,8% van de ondervraagde DSV's. Uit deze enquête kwam ook naar voren dat een knelpunt bij het bieden van een integraal zorgaanbod – het doel van de DSV's – vaak de vraag is welke activiteit uit welk budget gefinancierd dient te worden¹⁴⁶.

Uit onderzoek blijkt dat voor succesvolle samenwerking tussen organisaties uit verschillende domeinen het niet voldoende is om de samenwerking te optimaliseren binnen bestaande structuren, maar dat het ook noodzakelijk is om deze structuren aan te passen teneinde de samenwerking te faciliteren. Hoewel hierbij aangetekend wordt dat domeinoverstijgende samenwerking contextafhankelijk is en er dus geen “one-size-fits-all strategie” voor samenwerking is, zijn wel een aantal leidende principes te onderscheiden die belangrijk zijn, zoals draagvlak, vertrouwen en onderling begrip, randvoorwaarden voor gezamenlijke verantwoording, politiek draagvlak, een passende data-infrastructuur en verbetercyclus en financiële prikkels die aansluiten bij de gezamenlijke doelen¹⁴⁷.

De mogelijkheden voor domeinsoverstijgende samenwerking worden ook beperkt door het feit dat verschillende domeinen verschillende budgetten hebben en verschillende bekostigingsvormen kennen. Er zijn dan specifieke maatregelen nodig om de bekostiging van domeinoverstijgende zorg te regelen, zoals bijvoorbeeld ‘overbruggingsbudgetten’ die ingezet kunnen worden in gevallen waar niet direct duidelijk is of een vorm van zorg door een zorgverzekeraar, zorgkantoor of gemeente gefinancierd zou moeten worden. Achteraf kan dan bepaald worden vanuit welke wet de zorg verleend is en kan verrekening plaatsvinden¹⁴⁸. Een dergelijke wijze van ‘creatieve financiering’ kan op korte termijn een oplossing bieden, maar dit neemt niet weg dat een discussie gevoerd zou moeten worden over de vraag of de verschillende stelsels niet aangepast zouden moeten worden om domeinoverstijgende samenwerking – die algemeen als wenselijk wordt gezien – eenvoudiger te maken. De RVS stelt dat dit maar ten dele mogelijk is binnen de bestaande stelsels. Ook het Zorginstituut Nederland is van mening dat de Wlz in de huidige vorm een belemmering vormt voor domeinoverstijgende samenwerking en pleit voor herziening van het stelsel¹⁴⁹.

Een integrale aanpak vergt ook samenwerking tussen partijen en regie van de overheid en beiden kunnen op gespannen voet staan met de marktwerking in de zorg. Bij aanbestedingen staan aanbieders als concurrenten tegenover elkaar en samenwerking tussen aanbieders kan op gespannen voet staan met de Mededingingswet. Ook het bieden van passende zorg kan bemoeilijkt worden, aangezien marktwerking gewoonlijk leidt tot aanbodgerichte zorg, met het risico dat meer aanbod ook meer vraag creëert en dan met name vraag naar zorg die van geen of weinig toegevoegde waarde is¹⁵⁰. De meningen over de marktwerking in de zorg – ook al is deze in Nederland bijzonder strikt gereguleerd – lopen dan ook uiteen¹⁵¹. Hier dient wel bij opgemerkt te worden dat de marktwerking in de jeugdzorg niet volledig vergelijkbaar is met die in de gezondheidszorg. Als het gaat om de Zorgverzekeringswet hebben de zorgverzekeraars de zorgplicht en zij concurreren met elkaar. In de jeugdzorg ligt de zorgplicht bij de gemeenten en zij concurreren hierin niet met elkaar. Er zijn ook verschillen in de wijze waarop de partijen met de zorgplicht de zorg inkopen. Gemeenten vervullen in de jeugdzorg de rol die de verzekeraars in de gezondheidszorg vervullen, maar zijn als overheden aan andere regels gebonden dan de verzekeraars als private partijen. Wat dit betreft is het overigens interessant te constateren dat in de Hervormingsagenda Jeugd is afgesproken dat gemeenten een onderzoek initiëren naar de mogelijkheden van risicoverevening tussen gemeenten als het gaat om de kosten van de jeugdzorg, zoals dit ook in de gezondheidszorg bestaat tussen zorgverzekeraars.

‘Geen gebrek aan wettelijke mogelijkheden, maar aan kennis’

Lees het interview met Louwe Kater, directeur van het Kenniscentrum Sociaal Domein.